Construire avec le risque inondation, une stratégie pour renouveler la ville

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Projet de réaménagement des rives sud de Manhattan par l'agence BIG.

Les inondations représentent, en France, le premier risque naturel : un bâtiment sur quatre y serait exposé et plus de 20 % de la population française vivrait en zone inondable. Des chiffres qui impressionnent, mais traduisent le simple fait que, de tout temps, les hommes se sont installés dans les vallées, près des rivières et des côtes, tirant avantages des cours d'eau pour l'irrigation et la vie domestique, les voies de communication et la force motrice. L'eau est indispensable à la survie des civilisations et les communautés humaines, depuis longtemps habituées aux caprices des fleuves, ont apprécié le bénéfice des limons fertiles que les débordements des rivières apportent aux cultures. Les cités et les constructions se sont adaptées à ces flux saisonniers, les maisons ont été surélevées, les rez-de-chaussée réservés aux entrepôts, au logement des animaux ; ils abritent des ateliers faciles à déménager, les logements sont en étages. On n'a jamais craint de vivre le long des cours d'eau et sur le bord des océans : Venise, Amsterdam ou Bangkok en témoignent.

Se prémunir des risques

Sur tout le territoire, le drainage des sols s'est complété au fil des siècles ; les marais sont asséchés et les estuaires des fleuves, les lagunes littorales sont endigués. Une organisation sociale s'est mise en place pour curer les rivières, créer des déversoirs, contenir les torrents ou aménager les cordons dunaires face aux grandes marées. Des pays entiers comme les Pays-Bas, qui ont conquis les terres sur la mer, ont su se prémunir de ces risques, et n'ont cessé, pour leur survie, d'aménager la cote et les fleuves en créant des polders.

Mais les cultures ancestrales de l'acceptation du risque naturel se sont souvent effacées de la mémoire collective. Et si la majorité des causes d'inondations perdurent, on observe une intensification de ces phénomènes par les effets du changement climatique. Les débordements saisonniers des rivières, les épisodes cévenols, les crues torrentielles dans les zones de montagne, les risques de submersion océaniques sous l'effet de fortes marées ou de phénomènes météorologiques exceptionnels apparaissent plus fréquents.

Pourtant la mise en cause du facteur climatique fait oublier que les paramètres entropiques amplifient largement les dévastations causées par les accidents naturels. La spéculation et l'urbanisation à outrance ont accentué le développement des lotissements incontrôlés dans les territoires exposés ; l'importance croissante des réseaux de communication et d'énergies et la complexification des infrastructures ont favorisé l'accroissement de la vulnérabilité des zones urbaines et péri urbaines. Les profondes mutations apparues dans les politiques d'aménagement du territoire, le développement de nouvelles formes d'agricultures, avec le remembrement et la disparition des haies, l'abandon de surfaces agraires, la disparition de zones humides, le manque d'entretien des digues et rives des cours d'eau comme l'imperméabilisation croissante des sols sont des paramètres d'autant plus déterminants qu'ils s'additionnent.

Aujourd'hui, ce qui passait jadis par pertes et profits doit être pris en charge par les assurances ou la puissance publique avec des coûts sans cesse croissants, proportionnels aux valeurs exponentielles des infrastructures et des biens marchands. Alors, face à l'abandon de traditions de prévention souvent millénaires, ce qui n'est plus suffisamment pris en compte au niveau local fait l'objet de dispositifs engagés par la puissance publique qui doit faire face à ces nouvelles et lourdes obligations. À l'initiative de l'État, un cadre légal et réglementaire a été mis en place avec la création des Plans de prévention des risques inondations (PPRI), tandis qu'une politique européenne, avec la directive Inondation de 2007, impose aux États-membres de « réduire les risques et dommages liés aux phénomènes d'inondation ». On cherche à anticiper les conséquences des aléas climatiques plutôt que d'en traiter les causes.

Les Plans de prévention sont encadrées par l'autorité préfectorale qui veille à l'indispensable coordination entre les collectivités. Ces documents comprennent des dispositions organisationnelles, juridiques et sociales afin de remédier aux conséquences prévisibles des catastrophes naturelles. Ils s'appuient sur une cartographie des risques et définissent les règles d'aménagement et de vie pour les territoires concernés. Au niveau communal, ces plans viennent compléter les PLU, avec, d'abord, un volet se basant sur l'évaluation des risques pour définir les niveaux d'information et les stratégies de réaction. Le zonage vient ensuite, qui s'applique selon la destination des bâtiments : on ne traite pas de la même façon un logement occupé jour et nuit avec une forte valeur patrimoniale, une école ou un équipement sportif faciles à évacuer, ou un entrepôt qui n'abrite que des biens matériels.

Mais appuyer une politique de prévention sur un simple zonage urbain définissant les zones inconstructibles, en rouge, les zones où les constructions sont autorisées sous réserve de prescription, en bleu, et les zones autorisées, en blanc, ne saurait être une réponse satisfaisante. Les programmes d'action et de prévention des inondations (PAPI), initiés par les autorités européennes et lancés en 2002 par l'État français, viennent en amont favoriser une gestion globale des risques en prenant en compte, à l'échelle du bassin de risques, l'organisation des milieux naturels.

Les outils mis en place définissent enfin les attitudes que doivent adopter les collectivités locales, et les professionnels, aménageurs, urbanistes et architectes. Il est indéniable que la prévention des risques naturels procède avant tout de l'aménagement du territoire, du traitement du paysage, puis de la planification urbaine et enfin des techniques architecturales ou constructives.

Pour l'aménagement du territoire, les grandes infrastructures mises en place dans les années 1960 font place à des méthodes douces, même si des projets de barrages comme la Thames Barrier à Londres font encore recette. L'entretien des digues et des cours d'eau, trop longtemps négligé, est réactivé. Les versants des reliefs déforestés sont replantés. En ville, on privilégie l'infiltration dans les sols par des revêtements perméables, la création de noues végétales et de bassins éphémères, la végétalisation des sols, la réouverture de cours d'eau enfouis ou canalisés au cours de l'histoire. La gestion des eaux de ruissellement devient un outil de composition urbaine. On ne peut rien contre la puissance de leau alors on la valorise par des aménagements au lieu de l'endiguer.

Les politiques de planification urbaines sont, quant à elles, plus radicales et tendent à minimiser le risque : les responsabilités des politiques et des élus locaux étant engagées, l'inconstructibilité tend à devenir la règle pour les zones inondables. Des zones urbanisées à la légère depuis quelques décennies sont rendues au milieu naturel et le débat porte aujourd'hui sur les stratégies à adopter.

Résistance et résilience

Deux notions tendent à s'opposer : résistance ou résilience. La notion de résilience commande de faire avec la vulnérabilité, d'accepter les aléas naturels et de prendre les dispositions logistiques afin de gérer au mieux la période de crise et permettre un retour rapide à la vie ou à des activités quasi normales en minimisant les dégâts. Le concept de résistance, plus traditionnel, plus radical, exigera d'endiguer, de dévier les eaux, de surélever les constructions ou de faire barrage : une stratégie plus coûteuse et qui a ses limites. Il est souvent illusoire de vouloir contenir les débordements des rivières.

Enfin, sur le plan architectural et constructif, les réponses techniques seront différentes selon que l'on choisira là aussi déviter la crue, de résister à l'eau ou de faire avec. La problématique majeure reste néanmoins la réduction de la vulnérabilité de l'habitat. Et particulièrement celle de l'habitat individuel très fréquent dans les zones inondables. Si les bâtiments flottants, traditionnels et couramment utilisés sur les grands fleuves des pays tropicaux sont en Europe essentiellement l'apanage des Néerlandais, vivant sur des polders et soumis à des risques très forts de submersion, ou aux Britanniques, peuple de tradition maritime, on envisage plus couramment des constructions surélevées, qu'elles soient sur pilotis ou sur un rez-de-chaussée établi au-dessus du niveau de la crue centennale ou encore en plaçant des locaux sans risques au niveau inférieur, en prohibant les sous-sols ou en les réservant au stockage des eaux de crues excédentaires.

Dans les zones inondables, il est par ailleurs préférable de sélectionner un type d'habitat moins sensible, tel que le logement intermédiaire, à un ou deux étages, et beaucoup moins vulnérable que le logement individuel. Il n'est pas non plus interdit d'organiser et de réglementer les usages, en réservant par exemple les pièces à vivres aux étages. Les préconisations constructives poursuivront trois objectifs : la mise en sécurité des occupants du bâtiment, objectif prioritaire, notamment dans les cas où l'aléa est fort. Puis la réduction des dommages aux éléments structuraux ou non structuraux, aux ouvrages et équipements du bâtiment. Et, enfin, la réduction du délai de retour à une occupation normale de l'habitation. Les contraintes techniques sont les suivantes : en premier lieu se protéger des mouvements de sol, se prémunir des effets de la pression de l'eau et des chocs mécaniques des masses entraînées par le flot. Contre les affouillements on renforcera les fondations, on prendra ensuite des mesures de renforcement structurelles, en fonction de la hauteur d'eau qui accroît la pression (attention aux surélévations !) et de la vitesse d'écoulement. Il faut aussi protéger les réseaux et sécuriser les accès pour conserver la fonctionnalité de vie, en les isolant et en les surélevant, en prenant bien en compte le niveau des crues. On minimisera enfin les dégâts causés aux aménagements en privilégiant les matériaux réputés pour leur résistance à l'humidité et à la submersion comme des cloisons maçonnées ou des carrelages au sol, en limitant l'usage du bois, des plaques cartonnées et des revêtements papier ou textile dans les rez-de-chaussée. Les matériaux traditionnels avaient pour cela de nombreux mérites...

L'ensemble des réglementations et des mesures prises par les autorités nationales ou européennes sont très récentes : à peine vingt ans ! Leurs mises en œuvre seront longues et coûteuses, d'autant plus qu'il est souvent difficile de revenir en arrière devant l'étalement de l'urbanisation. Mais il est d'autant plus urgent d'agir que les aléas climatiques semblent se multiplier. Aujourd'hui le débat doit dépasser l'opposition entre résistance et résilience pour des attitudes plus fines, plus respectueuses de la nature et par une plus grande attention portée à la mémoire collective.

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